民营企业因政府行政行为无法实现合同目的该如何救济？

【案件信息来源】

《中国廉政法治网》编辑部于2022年10月收到来自河南省驻马店市亿达房地产开发有限公司（以下简称亿达公司）情况说明的信件。反映亿达公司2011年与驻马店市糖酒副食品有限公司（以下简称糖酒公司）为响应政府关于困难国有企业改制政策的精神，达成《资产转移意向书》，双方同意以整体资产转让方式抵偿糖酒公司的外部债务。但在履行过程中，因政策、人事的变动，亿达公司一直未能得到糖酒公司的土地使用权和开发权。因此，亿达公司向我们提供了情况说明及政府下发的相关文件，希望能解决相关问题，为民营企业营造一个良好的营商环境。

【反映材料摘要】

亿达公司在情况说明中反映的情况大致内容如下：

“2011年12月26日，根据驻马店市政府关于困难国有企业改制政策精神（通过企业改制“三全接受”，即“全资产、全负债、全人员”的方式实行整体转让，国有资本整体退出）。驻马店市亿达公司与糖酒公司达成《资产转让意向书》，双方同意以整体资产转让方式抵偿糖酒公司所欠所有外部的债务，亿达公司负责偿还糖酒公司全部外部债务，糖酒公司用有效资产为两宗国有土地使用权及地上房屋等，依照国有企业改制政策，亿达公司获得该企业两宗地块的开发权。

2015年，驻马店市人民政府出台驻政(2015) 4号《驻马店市人民政府关于进一步深化市全国为企业改革若千问题的意见》，明确对糖酒公司这样资不抵债的企业可以采取整体出让的方式进行出让，由受让企业整体接收，承担原企业债权债务。

由于政府政策及人员变动，亿达公司在全部履行完偿还糖酒副食品公司所欠债务的合同义务后，糖酒公司一直未能履行转让协议，亿达公司未能取得资产受让权。直至2017年5月16日，驻马店市政府常务会议研究后决定‘驻马店市糖酒副食品公司等3家企业使用的土地由政府出资收回，由市土地储备中心进行收储’。为了督促糖酒公司履行协议，保障亿达公司合法权益，2017 年8月，亿达公司将糖酒公司起诉至驻马店市中级人民法院。2017年10月20日，驻马店中级人民法院判决糖酒公司偿还亿达公司3634万元本金及利息，638万元的本金和15 万元借款利息。2018年1月，亿达公司向中级人民法院申请执行该判决，随后中级人民法院作出裁定，查封了糖酒公司名下两块土地及地上房产。此后，亿达公司因一直未收到执行款项和相关权利。”

【专家法律意见】

《中国廉政法治网》编辑部会同法律专家针对本《情况说明》进行研讨，根据法律法规的规定，提供如下法律意见：

一、双方之间存在合法有效的《资产转让意向书》，双方当事人应当根据本《意向书》的约定履行相关的义务。亿达公司已经履行了偿还全部债务的义务，但糖酒公司未履行资产转让的义务，因此糖酒公司构成违约，应当承担赔偿责任。

二、对于政府出资收回涉案土地的行政行为：（一）如果政府出资收回土地行为符合《土地管理法》第五十八条的相关规定，并进行公告，那么该行政行为系合法行政行为，亿达公司作为本案涉案土地的利害关系人，只能通过政府收回土地的补偿款主张权利，法院应当对政府回收土地使用权向糖酒公司支付的补偿款进行冻结。（二）如果政府出资收回土地的行政行为不符合《土地管理法》，则该行政行为侵害了亿达公司的合法权益，亿达公司可以向驻马店市人民政府提起行政复议，也可以选择向河南省土地行政主管部门提起复议，撤销或变更该具体行政行为。

【法律依据】

一、《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

二、《中华人民共和国行政复议法》

第十二条：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

第二十八条第一款第三项：

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。