以法治思维和法治方式推进政府数字化改革

□ 鲁鹏宇

6月23日，国务院公布《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称《意见》)，这是中央层面就全面开创数字政府建设新局面作出的重要规划和部署。《意见》明确提出了2025年目标以及2035年远景目标，并从构建协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系等7个方面明确了重点工作任务。

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，近年来，我国数字经济发展迅猛，到2020年，我国数字经济规模已达39.2万亿元，占GDP比重为38.6%。在世界范围内，数字经济也正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。因此，中央高度重视数字政府的顶层设计，密集出台相关政策规划，推动数字政府、数字经济、数字生态的一体化建设。

自“十四五”规划明确要求“提高数字政府建设水平”以来，各省、市政府相继出台数字政府建设的新发展规划。“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现，“数字+政务服务”“政务上云”等新理念也得到全面贯彻落实。数字政府建设在“优政”“惠民”“兴业”等方面展现出明显优势和显著成效。

数字政府是赋能数字经济、建构数字社会、实现数字治理的重要引擎。《意见》指出，要以数字化改革助力政府职能转变，促进政府治理各方面改革创新，推动政府治理法治化与数字化深度融合。需要注意的是，数字时代的法治政府建设，已经与工业时代的法治模式形成巨大反差，数字法治政府既是一个全新概念，更是一项重大挑战。

一是行政组织体制变革与流程再造的难题。数字政府要求“技术融合、业务融合、数据融合”，为社会公众和市场主体提供跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。行政机关传统的地域性、层级性和独立性特征也将逐步弱化，数字时代的行政管理体制将由科层化走向扁平化。行政机关持续推进的业务重组、流程再造与部门协同，将对传统的行政组织架构和运行模式产生巨大的冲击。

二是数字技术加持下行政权力存在扩张的风险。在数字政府领域，技术公司深度参与政府治理，一方面增强了政府的治理能力和权力空间，另一方面也带来政企博弈等复杂问题。因此，如何防范行政权力被算法权力所扭曲和异化，保障公民基本权利不被非法限制和剥夺，已经成为数字时代公众普遍关注的重大社会问题。

三是数据流动场景下数据权利保护面临困境。数字经济时代，数据不单纯是信息载体，已经转化成关键生产要素。数据的安全流通与共享已成为经济高质量发展的新动能。但由于海量数据是在数据所有者、数据收集者、数据加工者、数据使用者之间不停流转和变动的，导致数据权益的归属主体及权益大小难以清晰界定。我国民法典、个人信息保护法等相关法律虽然高度关注数据权益的保护，但有关数据权属和利益分配的数据产权立法仍处在理论研究阶段。如果立法上不能对数据权益进行精确配置，就难以避免因产权不明、要素垄断、流通不畅等造成数字经济的阻滞和停顿。

四是数字秩序与公众需求之间存在明显断层。由算法和代码所塑造的“数字秩序”，通过“人机互动”和“数据决策”，能够提升行政管理效能，创造便捷生活。但同时也弱化了官民之间的直接沟通和共情体验，所以“数字秩序”可能加剧社会秩序建构的机械性、单方性和强制性，从而影响官民协同度和政府公信力。

可以说，数字政府建设是一项复杂艰巨的系统性工程，但数字政府建设绝非单纯的政府利用数字技术的自我革命与自我创新，数字政府建设是攸关国民经济发展和国际竞争成败的国家重大发展战略，更与每一个公民的日常生活息息相关。前端数字技术的普遍应用，并不能使数字政府和数字治理当然地获得合法性与正当性，数字政府或智能政府必须在法治政府的既定框架之下发展和运行。在推动数字政府向2035年远景目标迈进过程中，应当始终秉持法治优先和以人民为中心的价值观，着力避免数据统治和数据霸权。

一是要处理好改革与法治的关系。数字政府建设是当前国家治理改革的关键环节，必须以法治思维和法治方式推进政府的数字化改革。一旦处理不好改革与法治的关系，改革就可能反噬法治的成果。诸如数字政府所引发的行政组织重塑、行政流程再造等诸多重大改革举措应当做到于法有据、与法同行。行政组织法、行政行为法以及行政程序法的变革与调整，既要彰显数字时代的法治特色，更要强化法律对数字权力的监督和制约。

二是要处理好科技和权益保护的关系。数字技术用得好，可以推动经济发展和社会进步;数字技术用不好，必然导致公共权力的恣意和滥用。因此，通过数据的治理与针对数据的治理，二者相辅相成、同等重要。必须将传统的公平正义观念全面融入数字治理模型，确立符合权益保护需要的数据正义观、算法正义观和代码正义观，重塑公众在数字治理过程中的主体地位，加强对公众知情权、参与权、隐私权与信息权等的保护，助力老年人等数字弱势群体顺利跨越数字鸿沟，保障其生活安宁权。

(作者系吉林大学法学院副教授、吉林省行政法学研究会副会长)