修订完善反洗钱法夯实国家经济金融安全基础

□ 兰立宏

经济金融安全是国家安全重要组成部分。结合国家反洗钱工作形势需要，及时完善反洗钱法，弥补制度短板不足，是推进国家治理体系和治理能力现代化、深入构建现代金融风险防控体系的必然要求。目前，反洗钱法修订已列入全国人大常委会立法工作计划，并在全力推进。

调整法律名称，融入新的法律义务内容

目前，国际反洗钱义务内容已由反洗钱扩展至反恐怖主义融资、防扩散融资，尽管国内暴恐活动已得到有效遏制，但受国内外因素影响，恐怖主义融资问题仍然较为突出。恐怖融资与洗钱在资金来源、资金数额、资金转移、资金使用等方面存在较大不同，反恐怖融资机制在可疑交易报告、定向金融制裁等方面与反洗钱机制也存在明显区别。而根据反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)第二条，本法既适用于反洗钱，又适用于反恐怖主义融资。因此，建议将反洗钱法调整为“反洗钱与反恐怖主义融资法”。

明确法律适用范围，科学界定恐怖主义融资

与第二条第1款对洗钱进行概括界定的做法相一致，建议对恐怖主义融资进行概括界定，以明确该修订草案的适用范围。根据《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》《金融行动特别工作组建议》及联合国安理会相关决议要求，结合刑法第一百二十条之一及相关司法解释，对恐怖主义融资进行适当界定，有利于对恐怖主义融资活动进行严密的监测、监管与预防。建议将征求意见稿第二条“预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法”修改为“预防和遏制为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人或恐怖活动募集、提供、占有、储存、管理或使用资金或其他资产的恐怖主义融资活动适用本法”。

确立核心义务，规定定向金融制裁全面禁止义务

(一)对全面禁止的法律义务作出概括性规定

《金融行动特别工作组建议》规定了反恐怖融资定向金融制裁全面禁止义务，即所有自然人和法人应毫无迟延和事先通知地冻结被认定个人和实体的资金或其他资产，禁止所有自然人和法人向被认定个人和实体提供任何资金或资产。第四轮国际反洗钱互评估对我国后续整改也提出了明确要求。为了有效地防控恐怖主义融资，建议在第三十七条后增加一款作为第2款：“任何单位和个人不得采用任何方式直接或间接地为恐怖活动组织、恐怖活动人员或恐怖活动募集、提供、占有、储存、管理或使用资金或其他资产。”

(二)明确特别预防措施适用对象及资金、资产范围

1.完善特别预防措施的表述

《金融行动特别工作组建议》第4条规定了适用于洗钱与恐怖融资的“没收与临时措施”，临时措施不限于冻结与扣押资产，防止交易、转移或处置资产等，均适用于刑事、民事或行政调查或诉讼程序。因此，临时措施本质上属于行政保全或刑事保全。而《金融行动特别工作组建议》第6条和第7条规定的定向金融制裁措施主要目的是防止被认定的恐怖活动组织与人员获得资金或其他资产，并非为了反洗钱，其性质不属于行政保全或刑事保全，既不同于反恐怖融资临时措施，更与反洗钱临时措施有别。但这三种措施均属于特别预防措施，因而建议将第三十八条中的“反洗钱特别预防措施”修改为“特别预防措施”。

2.准确地表述恐怖活动组织和人员的认定主体

建议将第三十八条第1款第1项修改为“国家反恐怖主义工作领导机构认定或有管辖权的中级以上人民法院通过生效刑事判决认定并由国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”。根据反恐怖主义法，在我国，恐怖活动组织和人员的认定采用双轨制，即行政认定和司法认定，若要公告认定名单，均要由国家反恐办公告。本款中，若要明确认定机构，建议增加司法认定;若不体现认定主体，可直接修改为“国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”。

3.规范表述联合国安理会定向金融制裁名单

目前，在执行联合国安理会定向金融制裁决议方面，我国主要采用中国人民银行转发外交部关于执行联合国安理会相关决议的通知的方式进行，在法律效力、执行效率等方面与国际标准存在一定差距。本征求意见稿首次以法律形式明确了外交部发布的关于联合国安理会定向金融制裁决议的名单可以作为采取特别预防措施的依据，有利于国际义务的国内及时实施。但联合国安理会定向金融制裁决议涉及反恐、反恐怖主义融资、反扩散融资诸多方面。因此，建议将第三十八条第1款第2项修改为“为履行国际义务，由国务院外交部门发布的涉及恐怖主义与恐怖主义融资的定向金融制裁的名单”。

4.合理界定特别预防措施适用的资金或资产范围

根据《金融行动特别工作组建议》第4条关于“没收与临时措施”的建议和第6条关于“与恐怖主义和恐怖主义融资有关的定向金融制裁”的建议及其解释性注释，特别预防措施主要包括两个方面：一是对相关资金或资产进行及时冻结，二是禁止为了被认定实体的利益从事相关交易，或者禁止从事与被认定实体资金或资产有关的交易，这在范围上大于禁止与被认定实体进行交易。这种措施既适用于列名对象，又适用于其代理人，还适用于与其直接或间接拥有或控制的实体。因此，建议将第三十八条第3款修改为“特别预防措施包括但不限于禁止从事与名单中被列名对象、其代理人、其直接或间接拥有或者控制的实体有关的任何资金或资产交易;对被列名对象及其代理人所直接或间接拥有或者控制的资金、资产及其衍生的资金、资产采取冻结或者相应措施以限制被列名对象及其代理人获得资金、资产”。

界定核心概念，明确“资金或资产”内涵与外延

对恐怖主义融资的界定需要明确“资金或资产”的内涵与外延，第三十八条规定的特别预防措施也直接指向与被列名对象有关的资金或资产。我国尚未从法律层面对反洗钱与反恐怖融资背景下的“资金或资产”进行明确界定。《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》(2014)第二十条对“资产”进行了界定，但属于部门规章。因此，建议借鉴上述界定，在第六十二条后增加一条作为第六十三条：“本法所称资金或资产，是指任何资产，包括但不限于金融资产、经济资源、各种资产，以及任何形式的法律文件或文书，包括电子或数字形式的资产，及这种资金或其他资产的所有权证书或孳生利益，包括但不限于银行信贷、旅行支票、银行支票、邮政汇票、保单、提单、仓当、股票、证券、债券、汇票或信用证，以及从这种资金或其他资产产生的任何利息、股息、收入或价值，以及任何其他可用于获取资金、货物或服务的资产。”

(作者系公安部铁道警察学院跨国犯罪与恐怖主义研究中心主任、教授)